刚刚结束的党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，环境保护部环境规划院作为研究机构，协助政府部门特别是环境保护部制定了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称“十三五”）中与环境保护相关的重大规划。由于“十三五规划”尚未正式出台，因此本次演讲内容仅供大家参考。今天和大家主要谈四点内容：

对环境经济形势的总体判断

从数据的分析看整个环境经济形势的情况，从2006年开始至今，我国的GDP总量持续走高，但EPI从56分下降到43分，整体的环境绩效排名也在下滑，相对差异不断拉大。虽然对于EPI指标有很多的争论，包括指标的选取、权重的选取等等，但是我个人认为，从总体上来看，这一指标还是有很大的参考价值的。因此每一届达沃斯举行的世界经济论坛（WEF）上都会发布《环境绩效指数(EPI)报告》，我们也会将这一报告上报，领导们都很重视。在五大体系建设中，以环境保护为代表的生态文明建设是排名最后。我们可以看出这一指标是工作性而非绩效性的，因此水分很大。但这两项指标都印证了我国的环境问题非常严重。

具体来说，水污染问题是当前中国环境污染问题中最严峻的。从政策角度来看，国家首先对大气污染做出了行动计划。但是我个人认为，水污染是最严重的。关于城市河流水体，这次国务院发布的《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）中特别强调了“城市黑臭水”治理的问题，整个水体污染问题又以COD（化学需氧量 ）问题为代表。从上世纪80年代的几百万吨上升到现在的三千万吨，如果把农业排污量算上，数字更大。整体看来，大江大河的地表水的水质还不错，按照官方的统计数字，现在的水质要好于八十年代初的水质。很多人包括我在内都不相信这一数据，因为这一统计忽略了很多江河的支流、城市水体等，而仅仅是国家的重点流域、大江大河主干的断面主、断流的数据，所以虽然这一数据的代表性较差，但是看起来很好。

大气方面，二氧化硫排放从“十一五”开始有下降的趋势，现在是两千万吨左右。大家对这一数字也纷纷表示怀疑，因为根据官方提供的煤炭消费量（40亿吨）与美国相比较，再综合考虑我国的脱硫数量和统计数据，可以看出这一趋势的下降是比较值得怀疑的。

下面我们从大气污染排放方面对中国和美国进行一个比较。我们拿中国华北地区（北京、天津附近20万平方公里）同美国的两个地区（东部和西部各一个地区，面积相仿）的二氧化硫排放强度对比，结果是我们是美国西部的200多倍，其他污染物都是9倍、10倍和27倍。所以根据这些排放强度来看，大气污染是一定出现的。对于大气污染的排放，中国有一个指标：空气的能见度。当年我们来到清华念书的时候看西山非常清楚，而现在却很难看到了。国家气象局观测数据表明，我国从60年代至今能见度平均下降10km。城市空气质量达标的情况， 2014年，有16个城市的空气质量是达标的。因此有关大气污染的防治问题，我们的任务仍十分艰巨。

在土壤污染方面，过去十几年我们采用的数据显示，土壤污染监测点上污染超标的比例在8%左右。现在新数据的公布要经过总理的拍板，公布的超标比例上升了8个百分点，到达了16%。虽然这个数据的代表性如何我们不敢肯定，但是从8%上升到16%也是很大的变化。

环境保护部和中国科学院一起完成了对2000-2010年我国政体生态系统变化的十年评估。但不同的单位、部门和专家对这一评估结果争议较大，总的来说引发争议的问题主要有：从生态系统来看，由于1998年开始实施的退耕还林政策，我国森林植被覆盖率总体上是增加的，但是从生态系统的功能角度来看却是下降的，这其实是数量和质量之间的关系，数量上升了功能未必就上升。一个最简单例子就是天然林跟人工林两者在生态服务功能上存在很大的差异。

地下水的超采问题以前在我国北方地区比较严重，现在逐渐蔓延到了南方地区，近岸海域水体的污染情况也非常严重。污染最严重的地区都是经济最发达的地区，比如杭州湾，这是大家一般不可想象的，杭州湾为什么污染这么严重？因为这里是化工最密集的地方。接下来污染严重的地区就是渤海湾。在我作为组长牵头做《京津冀区域协同发展生态环境保护规划》时，得到了一组令我震惊的调研数据：2000年左右的天津环渤海，海水的劣4类的上升（幅度）是0.6%，现在是70%。

所有这些污染问题都会对健康产生不利的影响。这一数字是美国的健康影响力，来自全世界五六百位专家所做的研究。该报告中，就空气污染对健康产生的影响做了一个分类，把中国和北朝鲜分成北亚地区。北朝鲜的污染较少，其实这里北亚地区的污染主要就是说的中国。两项数据说明了这一问题：一个是室外污染对健康的影响，造成人的过早死亡，另一个室内污染，也造成一百万左右人的过早死亡。

环境污染带来的另一个问题是社会稳定的问题。现在环境污染造成的国际冲突也是世界问题中的重要方面。我国也把生态问题列为国家非传统领域中最重要的因素，在我国列出的11项安全问题中有两项与环保有关。

未来世界的环境压力

有关环境压力的教科书中有一个简单的方程，简单表述就是：环境污染负荷I=人口T*人均GDP（A）*单位GDP所产生的污染物P。从这个方程中我们可以看到环境污染与社会发展、人口增长、城市化水平密切相关的，也与我们的发展阶段密切相关，还与人均GDP、单位GDP所消耗的能源、污染的排放密切相关。所以环境问题绝不是简单的技术问题，而是社会、政治、经济问题。从这一角度来看，环境的第一压力，是人口增长的压力，也就是吃饭的压力。现在人口政策放开了，这可能会对环境带来一个小的冲击：早期的人口政策针对的是资源少、粮食不够吃的情况，后来是环境的压力太大。人口从农村流向城市，其生态足迹、碳足迹都明显的上升，带来的压力就是边际的环境负荷。第二个压力是经济增长的压力，这里可以分成两部分来看：一部分是我们自己的消费，另一部分是我们的出口。这方面的消费也给我们的环境带来了很大的压力。第三个压力是气候变化的压力，中国一直在说“应对”气候变化，而非“控制”。总体上看来，气候变化面临的压力是新老问题交织在一起的。在与发达国家合作的时候我们发现，发达国家认为现在的气候变暖是我们的事情，但实际上我们和发达国家应当共同合作来应对气候变化的问题。

对未来重大环境问题的预测

第一，可能会爆发大规模的环境公众健康危机，特别是像空气污染造成的健康问题，有一定的潜伏期，其影响都在十年以后。

第二，跨区和超区域的雾霾与水污染的常态化。去年中国环境与发展国际合作委员会（以下简称“国合会”）召开的时候，北京的天很蓝。然而今年9、10月份的时候，不仅仅是京津冀地区，包括中原和东北在内的很多地区，都出现了持续的严重雾霾。

第三，土壤地下水与转基因联合所产生的新问题。这是很现实的问题，但问题的面纱还没有揭开。

第四，岩浆型理论水源的安全事故进入频发期，许多化工厂都处于岩浆布局地带，这一问题现在在南方比较严重。

第五，机动车和农业面源污染成为大气和水的主要污染源。这些问题在大城市已经表露无遗，长三角、珠三角农业面源污染的问题现在很难解决。

第六，气候变化和资源开发加剧了生态系统的退化，这两个变化是互相加剧的。

第七，二氧化碳和汞排放问题。这个现在已经实现了，我国承诺并实施对二氧化碳和汞排放总量的控制，并且签署了汞排放的国际协议。我们是汞排放的第一大国，控制汞的排放，使我们的健康也得到的更好的保障。

第八，与周边国家产生的环境冲突，例如南海问题。

第九，公民环境运动和生态政治危机频发。很多地方发生的环境事件中，背后的过程和机制十分复杂。

最后（第十），当前生态环境管理体制改革的不确定性。表面上看，环境保护部门省以下垂直管理，环境监测和监管集中执法，但是在《生态文明体制改革总体方案》中却没有提到这些方案。因此在其中隐藏了很大的博弈，这就是博弈所带来的不确定性。

我国作为最大的发展中国家，与发达国家究竟有多大差异？现在经常说“面向十三五”，那么2015和2020年是两个时间节点。考虑到发展阶段的相同性，我认为到2020年，我国人均GDP大致会和美国等发达国家同样水平年份的GDP差不多。陈吉宁部长在报告或讲话中，包括第一次新闻发布会上都说到这个问题，我们要稍微忍受一下，变化是循序渐进的。

对“十三五规划”的思考

第一是关于目标、指标的问题。本次“十三五规划建议”提到了约束性指标，这一指标比较模糊，争议性很大。我认为，比较科学的总体目标应该包括：首先，最核心的是环境质量指标。第二是在环境质量指标上引申出一些跟公众健康或环境民生相关的指标。我们常说的环境的改善是为了公众健康，就从这里体现。第三是在生态保护领域也需要相关指标。第四是总量控制。第五是全球性的环境保护。关于环境质量目标，以前的做法都是自上而下的：中央定目标，各个省来实施。我个人建议换一种自下而上的方式：每个地级市定自己的目标，中央直管，比如今年年底，中央把每个地级市环境质量达标的路线图、时间点提出来，每个地级市根据自身的经济实力、管理水平等自己决定。第一方阵就是现在已经达标的，比如空气质量16个城市已经达标，就树立一个标杆城市，大家按照标杆城市的办法继续改善；第二个方阵，是“十三五”期间要达标的，比如珠三角有的城市就可以；第三个方阵，是肯定不能达标的城市，比如北京，所以属于需改善（中的）城市；第四个方阵，是环境质量还要继续下降的，比如有些地方还要发展经济，那么就是恶化城市。把这些城市分为四类，向全社会公布。我们正在推动这个事情，请薛教授也从公共管理的角度推动一下，这个是真正的地方政府对环境质量的目标负责制。在《大气法》（《中华人民共和国大气污染防治法》）的修订中，我就重点攻这一关，但最后也没攻下来。一方面说地方政府要对环境质量目标负责，一方面连时间表也不公布，这样如何负责？最后一种（最后一个方阵）是有政治考量的，我估计不会上报。因此，这些城市大体上分为前面三类，向全国公布。

公众健康这个数据比较难收集，可以让地方政府做一些尝试，我建议在国家层面可以进行尝试；生态保护红线也可以考虑；总量控制指标的争议很大，我不是很赞成把总量指标搞的越多越好这种观点，因为现在全国性的总量控制这种做法的争议很大，环境质量关系和减排等的数据都存在一些问题，所以全国性的总量控制到此为止，别再增加了。但是行业性和区域性的问题，可以跟质量挂钩多做一些。另外，我建议把全球性的环境保护目标利用起来。中国这样一个发展中大国，对气候的变化相对来说也比较重视。包括排放问题在内的一系列环境保护问题，我们既然签了议定书，就找一个目标能实现就可以了。

基本任务也是根据环境保护演变而来的，从“十一五”开始主要抓污染减排，这里面主要包括两项指标：COD和二氧化硫；到“十二五”的时候将指标扩展了。对环境质量要求的呼声也越来越大，还有一些涉及风险的问题，包括重金属的控制、化学品控制等，当然这些控制措施的科学性都比较差；到“十三五”，总体上说以质量改善为核心，但是质量确实变差了，质量没改善，老百姓不认可。所以这些基础任务，基本上包括：总量控制、风险的方法、生态保护以及制度建设等。

政策建议

关于“大气十条”、“水十条”、“土十条”是重中之重，另外是陈吉宁部长提出的“全国企业排放达标”。因为现在40%以上的企业都不达标，因此实施起来比较困难；还有环境风险，指标主要包括一些重金属地区，或者是化学品化工企业密集的地区，如长三角、珠三角、环渤海等；在生态保护方面，五中全会提出绿色发展要服务于国家的重大战略布局，比如一带一路、京津冀、长江这三个重大战略部署，让这些重大战略向绿色方向发展，某种意义上是对环境的保护，也为京津冀的绿色发展起保驾护航的作用。另外，就是相应的投资。现在是信息爆炸的时代，有关环保投资的数字很大。

关于环境保护的战略性措施

第一，是环境功能空间化。现在这个问题大家比较重视，特别是五中全会提出了对空间管控的要求最直接。空间布局一旦错了，后面的事情就特别麻烦。所以空间布局这块，从环保角度来说也与国家政策相吻合，主体上还是以国家主体功能区为主。

第二，是国民经济绿色化。这次五中全会提了“绿色发展”的概念，我理解这包括了两个内容：一是现行的国民经济体系中让绿色的（经济）把那些非绿色的（经济）挤掉，提高经济效益，提高能源效率，减少能源排放；二是形成一些对GDP有更大的贡献的绿色产业，包括污染的治理，污染越严重，治理投入的越大，对GDP的拉动也就越大。当然还有另外一些绿色产业，如绿色节能，建筑，清洁能源等。

第三，是保护环境的法治化问题。这与刚才我提出的希望“十三五”有一个“企业污染源全面达标”的计划相呼应，这是希望我们真正把企业达标执行到位。

第四，是环境激励的市场。因为我们传统上的环境保护都是通过行政手段来进行的，现在市场经济手段可能会比行政更容易实施，也更公平。我们现在正在讨论的环境保护的方案，还有生态补偿的方案，做了十年却连个条例也没出不来。但是，现在18个省都在推进有偿排污。

第五，是治理主体多元化。主要是政府、企业、公众，三元共治的问题。

第六，是环境信息公开化。公众参与，最主要的条件是信息公开。信息不公开，实质就是愚民参与而不是公众参与，因此起不到任何作用。所以信息公开是前提。昨天陈吉宁部长在会上指出：把环境信息公开化作为重要的抓手，这是很到位的。